此次行政诉讼法修订直面我国司法工作中行政诉讼的“短板”局面，立足于解决实践过程中存在的立案难、审理难、执行难三大“顽疾”，行政诉讼法修正案（草案）呈现出诸多亮点。但要从根本上改变行政审判的“短板”、治理行政诉讼的“顽疾”，化解“信访不信法”的困境，必须按十八届三中全会司法体制改革精神，从体制机制入手，大修行政诉讼法，进一步强化对公权力的约束，保护公民和市场主体合法权利，排除对司法的行政干预，畅通“民告官”的渠道。
虽然此次行政诉讼法修正案（草案）亮点很多，但是仍需要进一步完善，我建议：
一要按三中全会《决定》精神，改革现有行政案件审判体制。行政诉讼“顽疾”深层次的根源在体制。三中全会的《决定》提出，深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，维护人民权益，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。行政诉讼法的修改作为全面深化改革纲领发布后，第一个带有制度变革意义的举措，应当在体现并践行最新改革精神上有所作为。
三中全会《决定》还指出，要推进国家治理体系和治理能力现代化，明确要把权力关进法律“制度笼子”。治理体系的关键是法治，法治的核心是依宪治国、依法行政。按三中全会精神，要确保依法独立公正行使审判权和检察权。在三中全会“与行政区划适当分离”的司法改革原则指导下，可建立接受最高人民法院监督的行政法院，或明确最高人民法院可设立行政审判的分支机构，或设立巡回法院，专门负责审理行政案件，以确保在行政案件提级管辖和集中管辖等措施下，法院能够超脱地方的“人、财、物、票”的影响。同时要加强对于法院在审判和执行方面的责任规定，明确法院相关人员的责任，降低法院在审判过程中的徇私舞弊、枉法判决和执行中的不作为问题。
二要进一步扩大受案范围和拓宽救济渠道。新行政诉讼法应当进一步明确“行政争议”的外延与内涵，将“抽象行政行为”（特别是除行政法规、规章之外的其他规范性文件）以及行政机关与公务员之间针对公务员基本权利产生的行政争议纳入到行政诉讼的受案范围。对于“行政合同”等新型行政行为，应当明确规定，只要侵害行政相对人合法权益，都应被纳入到行政诉讼受案范围之内。现行行政诉讼法对于受案范围采取“列举加排除”的规定，列举本就有限，再加排除，使得受案范围很窄。最高人民法院的司法解释对于行政诉讼的受案范围采取“概括加排除”的方式予以规定，建议法律修改时予以吸收。此外，现行行政诉讼法只针对行政机关的行政作为，但由于行政机关的行政不作为而造成老百姓权益受到侵害的现象时常发生，建议将行政机关的行政不作为纳入受案范围。
三要明确行政诉讼被告和更宽的可诉性。一是对于经复议的案件，应当统一规定由复议机关作被告，以防止在现行行政诉讼制度之下，复议机关为规避作被告，而一味地维持原行政行为。二是明确社会组织行使公共行政职能行为的可诉性。
四要增设行政诉讼类型。要根据当前行政诉讼实践，增设新的行政诉讼类型。可以增设公益诉讼。当行政主体损害或危及国家利益或社会公共利益以及不特定多数人合法权益的行政违法行为发生，例如环境污染、公共安全事件等，在无人起诉或当事人无法起诉等情况下，可以由社会组织或者人民检察院代表国家将该行为(包括作为或不作为)诉交法院。
（作者为民建中央副主席、全国人大常委会委员、全国人大财政经济委员会副主任委员） |
