党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(下称《决定》)，是加快建设社会主义法治国家的纲领性文件。《决定》要求在依法治国建设进程中，检察机关要承担起更加重要的责任，明确提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，这对当前和今后一个时期检察工作提出了新的要求。
准确理解《决定》提出的公益诉讼制度
公益诉讼是与私益诉讼相对的一个概念，一般是指针对危害国家和社会公共利益的行为提起的诉讼。依据被诉对象(客体)的不同，公益诉讼可以分为民事公益诉讼和行政公益诉讼。笔者认为，《决定》提出的公益诉讼，应该是一种广义上的公益诉讼，不仅包括民事公益诉讼，还包括行政公益诉讼，但以行政公益诉讼为重点。这主要是因为:公益诉讼是为了全面保护公共利益，而在实践中，侵害公共利益的主体不仅有行政机关，还有公民、法人和其他组织。如果仅限于行政公益诉讼，那么现实中大量存在的行政机关之外的其他主体侵害公益的民事违法行为就缺乏惩罚、制约的有效途径，这是违背探索检察机关公益诉讼制度初衷的。同时也应该注意到，行政机关本身就承担着维护公共利益的职能，其他社会组织或个人危害社会公共利益的行为，在一定意义上也可以说是因为公共权力部门疏于管理或管理不力造成的。检察机关是法律监督机关，主要是通过公权力对公权力实施法律监督，因此检察机关探索公益诉讼的重点应该放在针对行政机关侵害公益的违法行政行为上，这样更能体现检察机关的法律监督性质，具有中国特色社会主义检察制度的鲜明特色。
深刻认识检察机关提起公益诉讼的重要意义
《决定》指出:“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。”全面推进依法治国的重点是保障法律得到严格实施。检察机关提起公益诉讼，正是保障法律有效实施的重要环节。
一是全面保护国家和社会公共利益的必然要求。由于损害公共利益行为侵犯的客体主要是国家和社会公共利益，在大多数情况下没有明显的具体受害人。《决定》提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度，体现了宪法的原则和精神，通过赋予公益代表人检察机关起诉资格，改变我国诉讼法领域长期以来存在的那种认为只有自己合法权益受到违法侵害的人才具有原告资格这一误区，从司法上为全面保护国家和社会公共利益提供一条新的有效途径，也使宪法所规定的条款在诉讼领域内制度化、具体化。
二是有效监督保障行政机关依法行政的必由之路。在国家权力中，行政权既是国家权力中最动态、最有力的一种权力，也是对政治、经济、社会和公民民主权利和切身利益影响最直接、最关键的一种权力。因此，行政权也最容易对公民权利和利益造成损害，最容易被滥用和产生腐败。而在目前，在有法可依的情况下，行政机关及其工作人员有法不依、依法不当、选择执法的情况在现实中还大量存在。在我国行政权力运行中，行政机关及其工作人员已经有了较为健全的监督体系。检察机关针对行政机关的公益诉讼，就是在当前对行政行为具有较为健全的监督体系中，利用检察机关的力量，立足于诉讼这一平台和载体，进一步加大监督力度，使司法权能够发挥制约监督行政行为的作用。
三是我国检察机关宪法定位的本质体现。宪法第129条明确规定:“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”这回答了在人民代表大会制度这种政权组织形式下如何实现权力监督制约的同时，也确立了检察机关法律监督的宪法地位。从理论上讲，既然是法律监督机关，对于行政机关违法的行政行为(作为或不作为)，当然就有权实施监督，也必须进行监督。这也是检察机关之所以成为专门法律监督机关的法理基础。
按照目前法律规定，检察机关对行政机关的监督仅限于对行政机关工作人员贪污受贿、渎职侵权行为进行立案侦查、提起公诉。检察机关提起公益诉讼，正是法律监督职能的本质含义。我国的检察制度是一项具有中国特色的政治和司法制度，检察机关是国家的法律监督机关，它渊源于人民代表大会的监督权，是由国家权力机关的监督职能派生的专门监督职能。检察机关作为人民代表大会之下“一府两院”的组成部分，是独立于行政机关和审判机关的。在行政机关滥用权力、不作为等情形下，由检察机关承担起对行政违法行为的监督职责，必要时提起公益诉讼，是法律监督职能的应有之义。
探索检察机关提起公益诉讼制度把握好四个方面
探索建立检察机关提起公益诉讼制度，应注意以下几个方面的问题。
坚持依法推进原则。中央一直强调，重大改革要于法有据，改革要重视运用法治思维和法治方式，确保在法治轨道上推进。笔者认为，赋予检察机关公益诉讼起诉权，是对现行法律制度的突破，一定要经过立法机关的授权，处理好党的政策与国家法律衔接的问题。
合理借鉴域外经验。探索公益诉讼制度，一些发达国家的相关规定有很多值得借鉴，但我们需要对有关国家和地区的公益诉讼状况有全面、深入、准确地认识，对既有的诉讼制度和理论的相关知识的准确性进行反思。我们要立足国情和中国特色社会主义检察制度，对其他国家和地区的公益诉讼制度进行全面而深入地研究，吸收他们先进之处为我所用，绝不可人云亦云，更不能照抄照搬。
重点明确受案范围。从理论上说，公益诉讼的实施至少要解决这样两个基本问题:一是受案范围，一是原告资格。原告资格问题我们已经解决，受案范围问题还要认真研究。受案范围，指的是哪些事项可以提起公益诉讼进行监督。这里还要区分民事公益诉讼和行政公益诉讼。仅就行政公益诉讼而言，凡是侵害公共利益的行为均可以提起公益诉讼。但是，如同一般行政诉讼受案范围的确定要受到诸多因素的制约一样，行政公益诉讼的受案范围更要受到一定的限制。我们确定行政公益诉讼可进行监督的行政事项时，应根据一个阶段内该事项对公共利益的影响、法院的审判能力、行政机关的法治水平等具体情况，逐步规定和完善。习近平总书记在关于《决定》的说明中所列举的三个领域，即国有资产保护、国有土地使用权转让、生态环境和资源保护，显然是监督的重点领域，但监督范围应不以此为限。
关注几个特别问题。一是建议设置前置程序。考虑到诉讼成本，以及给行政机关一个自我纠错的机会，应将发出检察建议作为提起行政公益诉讼的前置程序，即检察机关在查明行政机关违法行使职权侵害公共利益后，应当先向有关行政主体发出检察建议，以书面形式阐明其违法内容，要求采取措施，予以整改。只有在行政机关未按检察建议纠正错误时，检察机关才能提起行政公益诉讼，启动司法审查程序。这一点，习近平总书记在关于《决定》的说明中已经指出:“作出这项规定，目的就是要使检察机关对在执法办案中发现的行政机关及其工作人员的违法行为及时提出建议并督促其纠正。这项改革可以从建立督促起诉制度、完善检察建议工作机制等入手。”二是确定检察机关的诉讼地位。在承认检察机关是启动公益诉讼的当然主体之后，检察机关在公益诉讼中处于什么地位?有人认为是法律监督者，有人认为是原告，有人认为是公诉人，还有人认为是非当事人。笔者认为，确立公益诉讼制度旨在将损害公共利益的案件纳入司法审查的范围，加强监督，因此在程序设计上，应和刑事公诉人角色类似，起诉人可以称为民事公诉人和行政公诉人。这既体现出我国检察机关的法律定位，又是其在刑事诉讼中承担公诉人角色的自然延伸，同时也不破坏传统的诉讼结构。三是关于和解、撤诉和诉讼费用。检察机关有资格提起公益诉讼，只是意味着其对诉讼拥有诉讼管理权或诉讼实行权，但只能启动诉讼程序，而非公共利益的完全或实体代表，因此不应对公益诉讼案件的实体问题享有完全的处分权，其诉讼权利也应受到相应的限制，和解和撤诉应当经过法院审查同意。由于公益诉讼的目的是为了维护社会公共利益，诉讼费用应该由国家承担，检察机关提起行政公益诉讼免交案件受理费;另一方面，如果行政机关败诉，作为惩罚，应由败诉的行政机关承担案件受理费。
(作者：河南省人民检察院副检察长) |
