当前，随着经济社会快速发展，社会矛盾大量增加，尤其是官民冲突行政争议不断。但是，大量的行政争议无法通过行政诉讼得以有效解决，不得不在诉前或者诉后进入信访等途径，严重影响了社会稳定。与民事和刑事诉讼相比，行政诉讼裁判的上诉率和申诉率都居高不下，行政争议化解的难度日益加大。与此同时，由于受到地方党委政府的各种干预，法院审理行政案件出现了“受案难、审理难、判决难、执行难”等问题，难以发挥监督行政机关依法行使职权的作用，也造成了法律实施不良、中央政令不通、违法行为无法纠正等问题。
行政诉讼出现上述问题，根源在于现行的行政审判体制不顺。如果让事实上接受地方政府控制的法院监督政府，无异于“让老鼠监督猫”，既缺乏可行性，也不合逻辑。行政审判不仅难以发挥对行政的监督作用，更难以有效解决各类行政争议。为此，有必要建立一套垂直管理的行政法院系统，隶属于最高人民法院，不仅可以摆脱地方控制，克服司法地方化倾向，还能够有效解决行政争议，确保政令畅通。虽然宪法和法院组织法中没有行政法院的规定，但可以通过解释“专门法院”为行政法院的设置提供合宪性基础。同时，考虑修改行政诉讼法第三条第二款“人民法院设行政审判庭，审理行政案件”的规定，解决法律障碍，并在行政诉讼法中确立行政法院的性质、地位、职权、组织等事项。
行政法院可以设为三级。在最高人民法院设置具有相对独立性的高等行政法院，作为行政案件的最高审级；在各省、自治区、直辖市设置一个上诉行政法院和若干行政法院，设置行政法院要打破司法辖区附属于行政区划的现状，考虑不同地区的人口分布、经济发展、交通条件、行政案件数量等实际需要。为方便当事人诉讼，高等行政法院、上诉行政法院和行政法院可以根据地域、人口分布等情况设立若干巡回法庭。各级行政法院的经费都来源于中央财政。
行政法院的具体设置应当参照海事法院和军事法院的做法。为节约成本、充分利用现有司法资源，可以将刚刚划转地方的铁路运输法院改造为行政法院，原有的铁路中级法院改造为上诉行政法院，铁路运输基层法院改造为行政法院。同时，将现有法院行政庭的审判力量整体转移至新的行政法院，确保行政法院的正常运作。
应该看到，行政审判体制是司法体制的重要组成部分，设立行政法院是司法体制改革的一次有益探索，而且将是一次成本低、收益大、效果好的改革与创新。
（作者系中国政法大学副校长）
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