我国未来人口布局面临的挑战
人口规模与人口迁徙双峰叠加将考验我国政府的综合治理能力。未来20年，我国将进入现有国土承载人口规模最大的时期。国家人口发展战略研究表明，我国总人口将于 30年代初达到峰值 15亿左右。人口与资源环境关系紧张的矛盾，将更加趋于激化。随着社会主义市场经济体制的日臻完善，我国人口迁移流动将进一步增加，在现行户籍制度条件下，流动人口可在本世纪上半叶累计达3亿以上。总人口和流动迁移人口规模巨大、两大高峰相互叠加，在人类发展史上是史无前例的，将对我国政府在政治、经济、社会等领域的治理能力提出严峻考验。
人口城镇化加速迫切要求改变发展模式。预计到 2030年，城镇化率将达65％左右。如果延续现有的发展模式，每年需新增城镇建设用地1000—1200平方公里，新增就业岗位830万—980万个，经济增长8%—9％。调整发展思路、转变经济增长方式迫在眉睫。
人口集聚滞后于产业集聚将严重制约区域协调发展。长三角、京津冀和珠三角３大都市圈，GDP占全国的41％，人口仅占 22％；沿海 11省（区、市）GDP占全国的61％，人口仅占43％。未来产业结构还将发生重大调整，产业布局继续向沿海、沿江、沿线聚集。如果不改变人口聚集滞后的状况，区域发展差距将越来越大。
国家生态屏障地区人口严重超载将威胁国家生态安全。我国正处于人与自然矛盾最为尖锐的时期。尤其是在地处地理第一、二阶梯，位于大江大河上中游地带，提供全国性生态产品、保障国家生态安全的国家生态屏障地区，人口严重超载，生态环境危急，危及下游、下风地区和国家生态安全。
引导未来人口合理分布的基本思路
追求人口与资源环境承载力的均衡。将实现人口与资源环境的均衡作为人口布局的基本目标，既体现了人口、资源、环境共同约束下的理性发展原则；又体现了围绕人的全面发展、保障人的基本权利和需求的公平发展原则；也体现了通过科技创新以维持、保护并扩大自然资源基础的动态发展原则；更体现了通过调节和控制以提高环境容量的协调发展原则。针对未来人口规模、自然资源超常规利用、城市化进程全面加速、改善整体环境质量、缩小区域收入差距并实现社会公平等方面所带来的压力，确立均衡人口与资源环境关系的基本目标，积极引导人口有序迁移与合理分布，将成为缓解这些压力最重要的举措之一。
实施人口发展功能分区。在处理人口与资源环境的关系方面，我国不同地区面临着不同的问题，这些问题又无法仅仅依靠区域内部的力量来解决，必须在统一规划下，采取不同的政策分别加以调节。以县域为基本单元，按照人居环境适宜性、水土资源承载力与发展潜力、现有物质积累基础与人文发展水平和人口状况，可以将全国划分为人口限制区、人口疏散区、人口稳定区和人口聚集区四类区域。人口限制区采取“人口适度集中、面上生态保护、点上集中发展”的模式，严格控制人口的自然增长和机械迁入，实施强制性的人口退出政策。人口疏散区以发展中、小城市和乡、镇为主要形态，人口相对集中、适度集聚，实施人口向区外引导性疏散转移的政策。人口稳定区以发展都市圈和城市群为主要形态，努力保持区内人口规模的基本稳定，实施加速调整区内人口城乡分布的政策。人口聚集区以发展大都市圈和城市群为主要形态，促进新兴产业向这一区域的集聚，全面提高基础设施水平，扩大生态环境容量，以增强人口吸纳能力，实施区外迁入人口的政策。
通过人口集聚置换生存空间。在人口分布总体格局难以改变的条件下，我国未来人口布局的主题，实际上就转化为人居环境适宜地区的产业布局和城市布局问题。以产业的集聚，吸引人口的集中；以人口的集中，换取土地的集约；以土地的集约，相对扩大我国的整体生存空间。这是处理未来我国人口布局的基本途径。在这方面，我国实际上存在着巨大的潜力。如果把我国长江三角洲、京津冀和珠江三角洲３大都市圈的人口比重提高到日本东京、大阪和京都３大都市圈的水平，则这些地区可增加2亿以上的人口。从单位城市建成区的人口承载效率来看，目前我国城市人均占用面积130平方米以上，而国际较大城市的人均占用面积一般在70—80平方米之间。如果把单位城市建成区的人口承载效率提高到国际水平，那么我国现有城市建成区面积可增容1.6亿以上的人口。换言之，我国城市化相对于工业化的滞后性和城市土地利用的粗放性，使现有城市地区为未来人口的集聚预留了较大空间。
实现人口发展机会的均等。促进人的全面发展，是人类经济社会发展的基石。人口发展是“人的发展”的集合，既涵盖“人的发展”所应包含的内容，又具有人口数量、质量、结构和分布等整体发展的特性。实现我国不同区域之间的协调发展，说到底就是形成不同区域人口发展的均等机会。区域与区域之间的资源禀赋可以不同、区位特征可以相异、财富积累可以有别，但是在人口有序迁移的调整下，不同区域人口发展的机会应该是大体均等的。因此，在协调区域发展的过程中，应将原来“以区为本”的思维范式转变为“以人为本”的思路框架，着眼于人口密度与经济密度相适应，把人口分布的调整作为产业布局、资源配置、环境改善、福利安排的主线，以促进我国人口发展机会均等。
推进形成人口发展功能区的政策建议
把人口发展规划摆在更加重要的位置。人口因素是经济社会发展的基础性因素；人口发展规划也应成为国民经济和社会规划体系中的基础性规划。长期以来，我国的国民经济规划着力于物质投入的分配，注重产业结构及空间分布的安排，而往往把人口发展作为承受物质投入的一个被动结果，把人口规模作为计算物质投入的一个指标参数来应用。在这种条件下，人口的结构及分布状况，很容易被忽略，并对产业布局、区域协调、城乡关系及生态安全等一系列重要领域产生极其深刻的影响。调整我国人口的空间分布，将成为缓解甚至摆脱资源、环境压力最重要的战略性举措。因此，制定并实施基于人口发展的功能区规划，对提升我国国民经济和社会发展规划的整体水平，具有举足轻重的作用。
对区域发展实施专项立法。推进人口发展功能区的形成，需要在统一规划下，按照不同的目标，制定不同的规则，达成不同的效果，共同实现对人口迁移的合理引导和布局。这种协调方式有三个难点：其一，人口分布的变化是个慢变过程，这种变化不宜受到政府人员更替的影响；其二，人口分布的调整要在人口迁出地和迁入地同时完成，不宜受到行政区划的限制；其三，人口迁徙的实现最终取决于居民的自主决策，政府的意志需要以规则的方式来强化。正是由于这些特点，发达市场经济国家往往运用专门的区域立法，对各类复杂的行为主体予以规范，并强制调整各部门、各地区相关法律、法规和法令的不一致性。在推进形成人口发展功能区的过程中，有必要分别制定不同区域的专项法律，来调整区域内各行政区的行政管辖行为。
建立适合于人口发展功能区形成的区域利益分配机制。运用人口分布的改变来协调区域间利益，有必要对我国现有的区域利益分配方式进行相应的调整。一是确立中央财政资金流向与人口流向相统一的原则。充分考虑人口集聚区承接人口转移所支付的基础设施建设及居民福利成本，综合平衡各类功能区的利益得失与责任分工，完善中央对各方财政转移支付的分配。二是对集聚区和稳定区的公共事业实行免税，以加快区内公共设施的发展，提高其人口吸纳能力和对外区人口的拉力。三是改革和完善资源价格形成机制，使人口迁出区与人口迁入区共同分享资源价格市场化的利益。四是建立城乡间、跨行政区的耕地和建设用地占补平衡制度，在进城落户农民所放弃的耕地与进城后所占用的建设用地之间，寻求一种土地资源的平衡机制，以使人口集聚区获得必要的发展空间，同时在整体上坚守耕地资源的红线，并保障农民的合法土地财产权。
形成有利于人口合理分布的区域社会政策体系。为了增强人口限制区和人口疏散区人口主动流出的推力，提高人口集聚区和人口稳定区的拉力，在人口发展机会均等的前提下，形成各具特点的区域社会政策体系：一是调整完善人口政策。将分省区、分民族的差别化人口政策改为以人口发展功能区为单位的差别化人口政策，限制区和疏散区应制定并实施严格控制人口自然增长与机械迁入的政策。二是应加大人口限制区和人口疏散区的义务教育、职业教育与劳动技能培训及扶贫工作力度，形成人口向外流动的动力。三是增强人口稳定区和人口集聚区人口承载力和吸引力。加大这些区域基础设施建设、教育、社会保障、就业、住房等人口福利政策的投入，以现居住地人口的口径享受各项福利政策，实现与户籍政策相分离；降低流入门槛，减少流入阻力。特别是集聚区要在调整产业结构的同时，积极创造更多的就业岗位。政府要努力营造区域间人口流动位势，通过发挥市场配置人力资源的直接作用，最终实现人口在区域间的合理流动与分布。
成立负责区域发展的协调执行机构。统筹区域发展，需要中央政府建立高层次、综合性的区域协调执行机构。这个机构至少应当具有以下职能：一是协助和推动全国人大制定各项专项区域立法；二是负责人口功能分区规划的编制以及人口空间分布的动态监测、评估、督查工作；三是负责有关跨区域的国家重大基础设施、人口政策、财税政策、产业布局、城乡规划、国土规划、生态保护规划的协调以及重大投资项目的安排；四是负责跨区域违法区域法案件的执法监督以及协助司法系统开展区域违法案件的审理工作。鉴于我国未来20年区域发展对长远发展的影响巨大，成立这样一个专门的协调执行机构是十分必要的。
（作者系国家人口计生委副主任） |
